O que sabemos até agora sobre os níveis de ambição dos novos planos climáticos nacionais

2025 é um momento decisivo para a ação climática. Os países estão apresentando novos compromissos climáticos – conhecidos como Contribuições Nacionalmente Determinadas, ou NDCs – que vão moldar o rumo do progresso climático global até 2035.

Esses novos compromissos revelarão o quão ambiciosos os países pretendem ser na redução de suas emissões de gases de efeito estufa (GEE), na transformação de suas economias e no fortalecimento da resiliência frente a ameaças cada vez mais severas, como eventos climáticos extremos, incêndios florestais e inundações. Juntos, esses planos determinarão até onde o mundo poderá chegar para restringir o aumento da temperatura do planeta e evitar os piores impactos da crise climática.

Alguns países, como os Estados Unidos, o Reino Unido e o Brasil, já apresentaram novos planos climáticos – com diferentes níveis de ambição. Mas ainda é cedo: muitos outros, incluindo grandes emissores como a União Europeia e a China, ainda não divulgaram suas NDCs e devem fazê-lo nos próximos meses.

Analisamos as primeiras submissões para traçar um panorama inicial de como os planos climáticos nacionais estão até agora e o que eles já indicam sobre o caminho que temos pela frente.

Como o mundo está hoje na luta contra as mudanças climáticas

Há dez anos, o planeta estava no caminho de um aquecimento de 3,7°C a 4,8 °C até 2100, um cenário de eventos climáticos catastróficos, perdas devastadoras de biodiversidade e sérios abalos econômicos. Em resposta, o Acordo de Paris estabeleceu um objetivo global: manter o aumento da temperatura a abaixo de 2 °C e, idealmente, de 1,5 °C, o que, segundo a ciência, reduz significativamente os riscos climáticos. Embora alguns impactos já sejam inevitáveis – como ondas de calor, tempestades, incêndios e enchentes –, níveis menores de aquecimento diminuem a gravidade desses eventos. Cada fração de grau faz diferença.

Para manter os objetivos do Acordo de Paris ao alcance, os países concordaram em apresentar novas NDCs a cada cinco anos. Esses planos nacionais detalham como (e quanto) cada país pretende reduzir suas emissões, como irão se adaptar a impactos climáticos como secas e aumento do nível do mar e que tipo de apoio será necessário para viabilizar essas ações.

Até agora, os países já aram por duas rodadas de NDCs, uma em 2015 e outra entre 2020 e 2021, com compromissos válidos até 2030.

Embora as NDCs mais recentes prevejam cortes de emissões mais profundos do que as de 2015, ainda estão aquém da ambição necessária para limitar o aquecimento global a 1,5 °C ou 2 °C. Se totalmente implementadas, incluindo as medidas que dependem de apoio internacional, essas metas poderiam reduzir o aquecimento estimado para que fique entre 2,6 °C e 2,8 °C. Porém, sem políticas mais robustas para garantir que os países cumpram suas metas, o mundo pode estar a caminho de um aquecimento ainda mais perigoso, de cerca de 3,1 °C até 2100.

Agora, a terceira rodada de NDCs está em andamento, e os países devem redefinir suas metas climáticas com horizonte até 2035.

Essas novas NDCs devem refletir os resultados do Balanço Global de 2023, a primeira avaliação abrangente do progresso climático mundial no âmbito do Acordo de Paris. Além de exigir cortes mais ambiciosos de emissões, compatíveis com a meta de 1,5 °C, o Balanço Global também fez um apelo para que os países atuem com urgência nas áreas mais críticas para enfrentar a crise climática – principalmente combustíveis fósseis, energias renováveis, transporte e florestas – e fortaleçam as ações de adaptação e resiliência.

As NDCs de 2025 também representam uma oportunidade de alinhar a ação climática de curto prazo com os objetivos de longo prazo. Mais de 100 países já se comprometeram a atingir o zero líquido em suas emissões, a maioria até meados de 2050. As novas NDCs devem traçar um caminho concreto para alcançar essa meta.

Quantos países já apresentaram novas NDCs?

De acordo com o cronograma do Acordo de Paris, as NDCs de 2025 deveriam ser entregues até fevereiro. No entanto, até o fim de maio, apenas uma pequena parcela dos países já enviou suas contribuições, cobrindo cerca de um quarto das emissões globais.

Esses primeiros países a submeterem suas metas incluem nações desenvolvidas e em desenvolvimento, de diferentes regiões e contextos econômicos.

Entre os membros do G20 – os maiores emissores de GEE do mundo –, apenas cinco países apresentaram novas NDCs até agora: Canadá, Brasil, Japão, Estados Unidos e Reino Unido. (Após a submissão de sua NDC, os EUA anunciaram a intenção de se retirar do Acordo de Paris.)

Alguns países menores e altamente vulneráveis ao clima também deram o primeiro o, como Equador e Uruguai na América Latina; Quênia, Zâmbia e Zimbábue na África; e pequenos Estados insulares como Singapura, Ilhas Marshall e Maldivas.

Em outras palavras, isso significa que quase 90% dos países ainda não apresentaram suas novas NDCs.

Existem diversas razões para essa lentidão. A última rodada de NDCs foi adiada em um ano devido à pandemia de Covid-19, o que deixou apenas quatro anos para os países prepararem novos planos. Tensões geopolíticas, conflitos em andamento e questões de segurança também dificultaram o progresso. Além disso, muitos países em desenvolvimento de menor porte enfrentam limitações de capacidade técnica e institucional, pois precisam finalizar tanto os relatórios bienais de progresso climático quanto os novos Planos Nacionais de Adaptação, que também devem ser entregues este ano.

Espera-se que a maioria dos países apresentem suas novas NDCs até a Assembleia Geral da ONU, em setembro.

Em quanto a implementação das novas NDCs reduzirá as emissões?

Em comparação com as metas anteriores, as NDCs submetidas até agora já causaram uma redução perceptível, ainda que modesta, no chamado “hiato de emissões” para 2035: a diferença entre o nível de emissões necessário para alinhar o mundo à meta de 1,5 °C e o nível de emissões projetado com base nos planos climáticos dos países.

Se plenamente implementadas, as novas NDCs devem reduzir as emissões em 1,4 gigatoneladas de CO₂ equivalente (GtCO₂e) até 2035, em comparação com os níveis de 2030. Considerando apenas as NDCs incondicionais (que não dependem de apoio internacional), o hiato restante é de 29,5 GtCO₂e para manter o aquecimento em 1,5 °C. Quando incluídas as metas condicionais (que dependem de apoio internacional), esse hiato diminui para 26,1 GtCO₂e.

Grande parte desse progresso se deve a países emissores de grande porte que já apresentaram novas NDCs – em especial Estados Unidos, Japão e Brasil. Devido à sua alta contribuição para as emissões globais, os novos compromissos desses países representam a maior parte da redução estimada até agora.

Embora esse avanço seja um o positivo, ainda está longe de ser suficiente para manter o aquecimento global dentro de limites seguros. Alcançar as metas de 1,5 °C, ou mesmo de 2°C, exigirá cortes de emissões muito mais profundos do que os previstos atualmente.

No entanto, esse ainda não é o cenário completo.

Muitos dos maiores emissores do mundo ainda não submeteram suas metas para 2035. Os países restantes do G20, sozinhos, representam cerca de dois terços das emissões globais de GEE. Isso torna suas futuras NDCs fundamentais: a escala e a ambição desses compromissos poderão, de fato, reduzir o hiato de emissões de forma significativa – ou, se forem insuficientes, consolidar uma trajetória que torna as metas globais de fato inalcançáveis.

Metas de redução de emissões apresentadas até agora por grandes emissores:

Quão ambiciosos são os planos climáticos dos países?

Entre os países que já submeteram novas NDCs até agora, o Reino Unido se destaca por uma trajetória climática ambiciosa. Seguindo as recomendações de seu Comitê de Mudanças Climáticas, o Reino Unido estabeleceu uma meta ousada: reduzir as emissões em 81% até 2035 em relação aos níveis de 1990. Se alcançada, essa redução colocaria o país no caminho para concretizar sua meta de zero líquido até 2050, com base em taxas realistas de implementação de tecnologias e mudanças ambiciosas, mas alcançáveis, no comportamento de consumidores e empresas.

Outros países, como Japão e Estados Unidos, optaram por uma abordagem “linear” rumo ao zero líquido – ou seja, se traçassem uma linha reta até sua meta de zero emissões, suas metas de 2030 e 2035 estariam ao longo dessa linha, refletindo uma queda constante nas emissões a cada ano. O Japão pretende cortar as emissões em 60% até 2035, em relação aos níveis de 2013, enquanto os Estados Unidos prometeram uma redução de 61% a 66% até 2035, em relação aos níveis de 2005.

Apesar de os Estados Unidos terem anunciado sua retirada do Acordo de Paris, minado políticas climáticas e tentado desmantelar instituições governamentais essenciais para essa pauta, a meta da NDC do país ainda pode fornecer uma estrutura para a ação climática em níveis estaduais, municipais e locais, assim como para istrações futuras. Muitas dessas instituições já demonstraram apoio à nova NDC e estão comprometidas com o progresso rumo às suas metas.

No entanto, essa abordagem linear, em oposição a um declínio mais acentuado ainda nesta década, corre o risco de usar uma parcela maior do orçamento global de carbono mais cedo e comprometer as metas globais de temperatura.

O Brasil apresentou uma faixa mais ampla de metas de emissões em sua NDC, comprometendo-se com uma redução de 59% a 67% até 2035 em relação aos níveis de 2005. Esses dois extremos representam uma diferença significativa em termos de ambição: uma redução de 67% poderia colocar o Brasil no caminho para a neutralidade climática até 2050, enquanto uma redução de 59% fica aquém do necessário para atingir esse objetivo. Não está claro qual trajetória o governo pretende seguir, deixando em aberto a verdadeira ambição do Brasil. A NDC também omite orçamentos de carbono para setores específicos (como energia, transportes e agricultura), o que ajudaria a esclarecer como o país pretende alcançar suas metas gerais de emissões. No entanto, o Brasil se comprometeu, dentro de sua NDC, a desenvolver planos adicionais detalhando como cada setor contribuirá para a meta de 2035.

O Canadá, por sua vez, realizou apenas um aumento marginal em sua meta, ando de uma redução de 40% a 45% das emissões até 2030 para 45% a 50% até 2035, em relação aos níveis de 2005. Isso fica aquém da recomendação do próprio Conselho Consultivo de Zero Líquido do Canadá, que defendeu uma redução de 50% a 55% até 2035 – e alertou que qualquer valor abaixo de 50% corre o risco de comprometer o progresso rumo à meta legalmente estabelecida de zero líquido do país até 2050. Embora cada aumento de ambição conte, mudanças incrementais como essa não acompanham o ritmo urgente de progresso necessário entre economias desenvolvidas e ricas como a do Canadá.

Quais as principais tendências entre as NDCs submetidas até agora?

Diversas tendências iniciais começam a despontar entre as novas NDCs. No entanto, embora essas submissões iniciais ofereçam insights valiosos, elas ainda não representam o cenário completo; uma análise mais aprofundada será necessária à medida que mais NDCs forem apresentadas ao longo do ano.

1) Quase todas as novas NDCs incluem medidas de mitigação para 2035, e muitas estabelecem metas de redução de emissões para toda a economia

Quase todas as 22 NDCs submetidas até agora incluem medidas de mitigação para 2035. A exceção é a de Zâmbia, que reiterou suas promessas anteriores para 2030 em uma NDC provisória (embora ainda possa ser revisada para incluir medidas de mitigação para 2035).

Das outras 21 submissões, 20 países expressaram suas metas para 2035 como objetivos de redução de emissões. A exceção foi Cuba, que se comprometeu a aumentar a geração de eletricidade a partir de fontes renováveis para 26% e a melhorar a eficiência energética até 2035.

Dezessete dos 20 países com metas de redução de emissões estabeleceram objetivos amplos de redução de emissões até 2035, conforme recomendado pelo Balanço Global, abrangendo todos os setores e GEEs. Os poucos restantes – países em desenvolvimento menores, como as Maldivas e o Nepal – submeteram metas apenas para setores ou gases específicos.

Segundo o Acordo de Paris, os países desenvolvidos são obrigados a apresentar metas para toda a economia, enquanto os países em desenvolvimento são incentivados a trabalhar nesse sentido ao longo do tempo. No caso do Nepal, por exemplo, a falta de dados foi uma limitação para definir uma meta de alcance nacional ou avaliar o impacto de suas políticas.

2) A maioria dos países não fortaleceu suas metas para 2030

Apesar de evidências científicas claras e das decisões da ONU que pedem metas mais ambiciosas para 2030, apenas quatro países – Santa Lúcia, Nepal, Moldávia e Montenegro – reforçaram seus compromissos de redução de emissões para 2030. Montenegro, por exemplo, revisou sua meta de redução de emissões de 35% para 55% até 2030 em comparação com os níveis de 1990, e estabeleceu uma meta de redução de 60% até 2035.

É importante destacar que nenhum dos países mais ricos, maiores emissores e mais desenvolvidos fortaleceu suas metas para 2030, apesar de serem os que têm maior capacidade e responsabilidade de liderar a redução das emissões.

3) Os países estão dando mais prioridade à adaptação

Diante de impactos climáticos cada vez mais intensos, 16 dos 22 países que submeteram novas NDCs reforçaram seus compromissos com a adaptação, dando continuidade a uma tendência observada nas rodadas anteriores. Os países estão priorizando a adaptação em setores como sistemas alimentares e hídricos, saúde pública e soluções baseadas na natureza.

O Equador, país bastante vulnerável a chuvas intensas e inundações, priorizou ações para aumentar a resiliência de seus recursos hídricos, da saúde, dos assentamentos e de seu patrimônio natural. Alguns países desenvolvidos também aram a priorizar ações de adaptação em suas NDCs. O Canadá, que ou por incêndios florestais devastadores nos últimos anos, incluiu sua Estratégia Nacional de Adaptação, que fornece uma estrutura para resiliência climática, biodiversidade, saúde pública e infraestrutura.

4) Os países têm reconhecido a importância da ação subnacional

Algumas NDCs também reconhecem o papel essencial que atores subnacionais, como cidades, estados e regiões, desempenham na formulação e execução da ação climática.

Onze das novas NDCs submetidas vêm de países que endossaram a Coalizão por Parcerias Multiníveis de Alta Ambição (CHAMP, na sigla em inglês). A iniciativa CHAMP — lançada em 2023 pela Presidência da COP28, em parceria com a Bloomberg Philanthropies e com apoio do WRI e outros parceiros — busca fortalecer a colaboração entre governos nacionais e subnacionais no planejamento e na implementação de políticas climáticas. Como parte desse compromisso, 75 países prometeram consultar e integrar as prioridades e necessidades subnacionais em suas NDCs. Dos 11 países signatários da CHAMP que já submeteram novas NDCs, quatro mencionaram explicitamente a iniciativa.

A NDC do Brasil, em particular, reconhece o papel crucial dos governos subnacionais no cumprimento das metas climáticas nacionais. Chamado de “federalismo climático”, o documento destaca um instrumento voltado à integração da ação climática no planejamento e na tomada de decisões em todos as instâncias de governo: federal, estadual e municipal.

Quais medidas os países estão adotando em setores estratégicos, como energia, uso da terra e transportes?

À medida que os países submetem novas NDCs (pela primeira vez desde o Balanço Global de 2023), começa a surgir um panorama mais claro de como os governos estão incorporando ações setoriais específicas em seus novos planos climáticos. De metas detalhadas de redução de emissões a estruturas políticas mais amplas, a maioria das NDCs apresenta os concretos para reduzir emissões nos setores que mais contribuem para as mudanças climáticas, como energia, transportes e uso da terra.

Alguns países – como Suíça, Emirados Árabes Unidos, Quênia e Zimbábue – incluíram metas setoriais específicas de redução de emissões em suas NDCs. As metas da Suíça, por exemplo, estão alinhadas com sua Lei do Clima e Inovação, com planos para reduzir as emissões em 66% no setor de construções, em 41% no de transportes e em 42,5% na indústria até 2035, em relação aos níveis de 1990. O Quênia, por sua vez, estabeleceu a ambiciosa meta de alcançar 100% de geração de eletricidade renovável na rede nacional até 2035.

Outros países, como Reino Unido, Brasil, Singapura, Ilhas Marshall e Canadá, focaram na elaboração de políticas e estratégias nacionais que respondem às áreas prioritárias indicadas pelo Balanço Global. A NDC do Reino Unido destacou o Clean Power 2030 Action Plan para descarbonizar o setor de energia por completo até 2030, e o Warm Homes Plan, que visa melhorar a eficiência energética em residências, além de reafirmar os planos do país de eliminar gradualmente os veículos com motor a combustão até 2030.

Países como Brasil e Nova Zelândia se comprometeram a desenvolver estratégias setoriais detalhadas para apoiar a implementação de suas NDCs. O Brasil planeja atualizar sua estratégia climática nacional até meados de 2025, dividindo-a em 16 planos setoriais de adaptação e sete planos de mitigação. A Nova Zelândia comprometeu-se a publicar seu plano de redução de emissões para o período de 2031 a 2035 em 2029, que estabelecerá estratégias setoriais de mitigação para cumprir sua NDC.

À medida que mais países submeterem suas novas NDCs, será possível observar se eles seguirão a tendência de delinear ações setoriais específicas para alcançar as metas gerais de redução de emissões. Em particular, o foco estará em como os países planejam contribuir para a transição dos combustíveis fósseis – de longe o maior catalisador da crise climática.

De olho em três grandes emissores

Muitos dos principais emissores, incluindo União Europeia, China e Índia, ainda não submeteram suas novas NDCs. Os três já demonstraram liderança climática de diferentes formas, e suas ações definirão o tom dos esforços climáticos futuros. Embora esses três estejam no centro das atenções, as ações de outros países importantes – como Indonésia, México e Austrália – também serão observadas, pois são fundamentais para reduzir a lacuna global de emissões.

União Europeia

A UE ainda está trabalhando para definir uma meta de emissões para 2035 em sua nova NDC, que dependerá de sua meta de longo prazo para 2040. No ano ado, a Comissão Europeia recomendou uma redução de 90% nas emissões até 2040 – medida vista como benéfica para fortalecer a competitividade industrial em tecnologias limpas, reforçar a segurança energética e reduzir os custos de energia. Alguns membros da UE sugeriram seguir uma trajetória linear entre as metas de 2030 e 2040, o que implicaria uma redução de 72,5% até 2035, caso a meta de 90% para 2040 seja adotada.

No entanto, os Estados-membros da UE ainda não adotaram oficialmente a meta de 90%. As discussões em andamento podem enfraquecer a meta do bloco, favorecendo preocupações dos setores da indústria pesada e da agricultura. O atraso na finalização da meta de 2040 também coloca em risco o cronograma da nova NDC da UE, levantando a possibilidade de perder o prazo esperado para envio em setembro.

China

A NDC da China, como maior emissor mundial, será crucial para manter as metas globais de temperatura ao alcance. O país já fez avanços substanciais em energia limpa e se tornou líder mundial em energia solar e na implantação de veículos elétricos. No entanto, um aumento nas aprovações de usinas a carvão após a pandemia levantou preocupações sobre seu caminho rumo à neutralidade de carbono até 2060.

A meta de emissões da China para 2035 será a primeira em um contexto de pós-pico de emissões. Estudos alinhados com o limite de 1,5 °C e com a promessa de neutralidade indicam a necessidade de cortes mais acentuados até 2030 e reduções profundas contínuas até 2035. Nesse contexto, algumas pesquisas sugerem que a China poderia reduzir suas emissões de CO₂ em 30% até 2035 (em comparação com 2020), no caminho para atingir a meta de zero líquido até 2060.

Em abril deste ano, o presidente Xi Jinping anunciou que a China apresentará sua NDC atualizada antes da cúpula climática da ONU (COP30), em novembro, cobrindo todos os setores e GEEs. Isso marca uma mudança significativa para o país: suas NDCs anteriores cobriam apenas o CO₂, mas somente as emissões de outros gases já colocam a China entre os dez maiores emissores do mundo.

Índia

Diferente de outras grandes economias, a Índia tem uma das taxas de emissões per capita mais baixas do mundo, e as emissões nacionais continuam crescendo à medida que o país busca erradicar a pobreza e alcançar metas de desenvolvimento. Em outras palavras, não é esperando que as emissões indianas comecem a cair até 2035, embora alguns estudos indiquem que seriam necessários declínios mais cedo. Os rápidos avanços em energia renovável e tecnologias limpas oferecem uma oportunidade significativa para o país acelerar sua transição de baixo carbono, sem deixar de garantir segurança energética e competitividade econômica.

Se a próxima NDC da Índia fortalecer os compromissos com energia renovável – com base na meta nacional de 500 GW até 2030 –, isso pode traçar um caminho para um crescimento sustentável e, ao mesmo tempo, gerar cobenefícios como ar mais limpo e maior segurança energética.

O que vem pela frente para as NDCs?

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) divulgará um relatório de síntese das NDCs antes da COP30, avaliando o impacto coletivo das novas promessas submetidas. Embora esse relatório vá consolidar o status do planeta em relação às metas do Acordo de Paris, a realidade já está clara: as novas NDCs não colocarão o mundo no caminho para limitar o aquecimento a 1,5 °C.

A lacuna na redução de emissões provavelmente continuará alta, e o relatório reafirmará o que já sabemos: é necessário muito mais ambição e ação. Ainda assim, os resultados servirão como insumo fundamental para a conferência do clima deste ano, na qual os países decidirão os próximos os para reduzir essa lacuna. Será necessário discutir o que virá após as NDCs, enfrentando o desafio de transformar ambição em ação e manter um futuro mais seguro ao alcance.

Em última análise, apresentar planos sólidos (e cumpri-los) é vital – não apenas para limitar o aquecimento, mas para proteger a saúde, a prosperidade e a segurança das atuais e futuras gerações.

Este artigo foi publicado originalmente no Insights.